Bosque (Valdivia) - La privatización de la conservación en Chile: repensando la gobernanza ambiental
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ISSN 0717-9200 versión on-line

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  Bosque (Valdivia) v.36 n.1 Valdivia 2015




REVISIONES

 

La privatización de la conservación en Chile: repensando la gobernanza ambiental

The privatization of conservation in Chile: rethinking environmental governance

 

Claudio Rivera a, Arturo Vallejos-Romero b*

a Universidad de Los Lagos, Departamento Gobierno y Empresa, Puerto Montt, Chile.
*Autor de Correspondencia: b Universidad de La Frontera, Núcleo Científico Tecnológico en Ciencias Sociales y Humanidades, Francisco Salazar 01145, Casilla 54-D, Temuco, Chile, arturo.vallejos@ufrontera.cl


SUMMARY

In the last decade, more than 1,500,000 ha have been declared as projects of environmental conservation in Chile, one tenth of the surface that the State has accumulated in protected territories for conservation in almost one century. The novelty is that these are private initiatives by environmental philanthropists and NGOs that have bought vast extensions of land in the Chilean south austral macroregion. This phenomenon opens a series of questions for environmental studies, because it tensions the state institutions dedicated to conservation and reconfigures environmental governance. The article examines three private conservation projects in the south of Chile and analyzes the implications that these have provoked on the traditional forms of governance in which the State has had an exclusive role. The results of the research show the emergency of new environmental governance in which new actors intervene in different scales. In this new scenario, the Non-Governmental Organizations play a decisive role. The work is an exploratory study from social sciences that attempts to contribute to environmental governance studies by examining the role of non-State actors in the definition of sectorial policies and indices of conservation.

Key words: governance, conservation, parks, NGOs, public policy.


RESUMEN

En la última década más de 1.500.000 ha han sido declaradas proyectos de conservación ambiental en Chile, un décimo de la superficie que el Estado ha acumulado en tierras protegidas para la conservación en casi un siglo. La novedad es que estas son iniciativas privadas de filántropos y organizaciones no gubernamentales (ONG) ambientalistas que han comprado vastas extensiones de terreno en la macro región sur austral chilena. Este fenómeno abre un conjunto de interrogantes para los estudios ambientales, pues tensiona las instituciones estatales para la conservación y reconfigura la gobernanza ambiental. El artículo examina tres proyectos de conservación privada en el sur de Chile y analiza las implicancias que estos han provocado a las tradicionales formas de gobernanza en las que el Estado jugaba un rol excluyente. Los resultados del estudio informan del nacimiento de una nueva forma de gobernanza en que nuevos actores intervienen en diferentes escalas. En este nuevo escenario, las ONG juegan un rol decisivo. Este trabajo es un estudio que desde las ciencias sociales intenta contribuir a los estudios de gobernanza ambiental al examinar el rol activo de actores no estatales en la definición de políticas e indicadores de conservación ambiental.

Palabras clave: gobernanza, conservación, parques, ONG ambientalista, políticas públicas.


 

INTRODUCCIÓN

Las áreas protegidas para la conservación poseen una larga data. Las culturas como India y Grecia establecieron reservas naturales para proteger paisajes únicos (Wright y Mattson 1996), sin embargo, fue la creación del Parque Nacional de Yellowstone en Estados Unidos en 1872 el evento que marca el desarrollo de reservas para la conservación en los tiempos modernos (Pauchard y Villarroel 2002) y constituye el inicio de sistemas de protección frente a la acción humana (Barzetti 1993, McNeely et al. 1994). Hoy día, poco más del 10 %, de la superficie terrestre se encuentra bajo algún estatus de protección (Dudley 2008, IUCN 2004), siendo América del Norte, Central y del Sur, África del Norte, África Sur Occidental, el Mediterráneo Occidental y Asia Oriental las zonas que registran el mayor crecimiento de áreas para la conservación ambiental (Zimmerer et al. 2004).

La expansión de la conservación en Chile debe ser observada como parte de un proceso más global que afecta a otras áreas del planeta (Zimmerer 2006) y cuyas causas deben analizarse desde enfoques multidisciplinarios que intenten comprender cómo fenómenos complejos de múltiples escalas afectan tanto a los sistemas sociopolíticos y ecológicos (Agrawal y Ostrom 2006). Este trabajo hace una contribución en esta dirección al identificar la presencia de actores de la sociedad civil transnacional en la expansión de las áreas protegidas en Chile y modificar de esa manera el marco normativo y las interacciones de la gobernanza ambiental para la conservación. Este estudio confirma a través de tres casos analizados, la existencia de redes globales de conservación que han afectado la conservación en Chile y confirma hallazgos previos (Harrison 2005, Duffy 2006), provenientes de estudios sobre gobernanza ambiental, sobre el impacto de las organizaciones ambientalistas internacionales en las políticas ambientales a escala nacional.

Se han creado espacios como las conferencias internacionales sobre medioambiente donde se ha discutido y se han establecido metas que hoy día movilizan las políticas de los Estados, partidos políticos y las organizaciones ambientales. En 1987 la Comisión de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo recomendó, a través de Our Common Future, que una adecuada conservación requería a lo menos triplicar los ecosistemas terrestres. Más tarde, en 1992, la meta fue especificada en el cuarto congreso de la Unión Internacional para la Conservación, estableciendo que el 10 % de la superficie terrestre debería contar con algún estatus de protección para la conservación ambiental (Archer y Orr 2008).

Diferentes factores han sido sugeridos como variables explicativas del incremento de áreas protegidas en el mundo. Primero, se sostiene que los países más desarrollados han aumentado la superficie bajo protección porque disponen de mayores recursos para destinar a la conservación (Manfredo y Brown 2004). Esta explicación está asociado al argumento central de la teoría de la modernización ecológica, que establece que los ciudadanos de países más ricos experimentan un fuerte cambio de actitudes hacia los temas ambientales, presionando a sus instituciones políticas por mayor protección ambiental. En esta perspectiva, la probabilidad de la creación de parques nacionales de conservación es mayor allí donde la población posee mayores recursos, es más educada y se moviliza por aspectos medioambientales (Mol 2000). En esas sociedades los gobiernos disponen también de mayores recursos para la creación de reservas y parques (Bates y Rudel 2000).

Por un lado, algunos observadores han sugerido que la probabilidad de creación de áreas de conservación es mayor donde el valor de la tierra es menor. En esta línea, la mayoría de los nuevos parques nacionales en América Latina han sido creados en zonas en las que la presencia de actividades humanas es mínima y el valor de la tierra es menor (Sanderson et al. 2002, Gorenflo y Brandon 2005, Naughton-Treves et al. 2005).

Por otro lado, variados autores (Neumayer 2002, Zimmerer et al. 2004, Archer y Orr 2008) sostienen que el factor detrás de la mayor conservación ambiental es la existencia de condiciones políticas, ya que la decisión de conservar es finalmente una decisión que comprometen políticas públicas, actores políticos y decisiones gubernamentales (Archer y Orr 2008). En este sentido, el tipo de régimen político podría jugar un rol decisivo detrás de mayores niveles de conservación ambiental. Neumayer (2002), a través de un análisis entre países, muestra que las democracias tienden a exhibir mejores indicadores ambientales de conservación que regímenes autoritarios, mientras que Zimmerer et al. (2004) argumenta que la globalización ha permitido la convergencia de diferentes factores políticos, entre los cuales se destacan la realización de conferencias internacionales, la emergencia de grandes organizaciones medioambientales, la constitución de instituciones internacionales permanentes de financiamiento para la conservación; todas las cuales actúan para explicar la mayor expansión de las áreas de conservación.

Un punto central en la política global hacia la conservación, ha sido la emergencia de grandes organizaciones no gubernamentales ambientalistas de influencia global, tales como Conservation International, The Nature Conservancy (TNC), World Wildlife Fund (WWF) Worldwide Fund for Nature, World Resources Institute, entre otras (Zimmerer et al 2004). Estos nuevos actores políticos internacionales jugarían un rol clave en la conservación ambiental.

Ante lo planteado, este trabajo analiza la forma en la que la incorporación de actores transnacionales de la sociedad civil modifica la administración de las áreas protegidas. Esta transformación no es trivial y podría provocar transformaciones en las formas de gobernanza para la conservación ambiental. En específico, se analiza críticamente la emergencia de nuevas formas de gobernanza ambiental para la conservación ambiental en Chile. En particular se examinan las implicancias de nuevos grandes proyectos privados de conservación liderados por organizaciones no gubernamentales (ONG) en los cuales se releva cómo actores internacionales ligados a estas iniciativas explican el aumento de la conservación privada en Chile. Para ello, se analizan tres casos en los que grandes ONG ambientalistas desarrollan proyectos de conservación, afectando positivamente los indicadores en el país en un corto período de tiempo y modificando la relación entre los tradicionales actores públicos y privados de conservación.

EL ROL DE ONG AMBIENTALISTAS EN LA ARENA INTERNACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN AMBIENTAL

A fines de la década de 1990 los países que exhibían mayores niveles de conservación ambiental, medida en la superficie cubierta por áreas protegidas, eran aquellos en los que la presencia de grandes organizaciones medioambientales eran fuertes (Zimmerer et al 2004). Además, esos países eran favorecidos por una población que demostraba mayor conciencia acerca de temas ambientales, menores niveles de pobreza, una infraestructura de apoyo para la conservación y agencias ambientales bien establecidas.

El rol de las ONG ambientalistas ha sido bien documentado en el establecimiento de la agenda de conservación internacional (Rodriguez et al. 2007), mostrando que tales organizaciones han desarrollado notables dispositivos científico-políticos para establecer las prioridades de conservación (e.g., Biodiversity Hot Spot, Global 200 Ecoregions y otros mapas de conservación que compiten unos con otros).

Así también, el uso de su marca para acumular y movilizar recursos financieros hacia la conservación está ampliamente documentado. Por ejemplo, Conservation International ha desplegado a través de la identificación de los "hot spots'" una enorme campaña de financiamiento, que aumentó desde US $ 27,8 millones en 1998 a US $ 89,3 millones en 2004. Por otra parte, World Wildlife Fund, anclada en Estados Unidos, y su programa de "Ecoregions", acompañó un incremento en sus fondos para conservación de US $ 80 millones a US $ 121,7 millones entre 1997 y el año 2005 (Rodriguez et al. 2007). Hoy en día la presencia de las grandes ONG ambientalistas es a escala planetaria. Por ejemplo, Conservation International y TNC, están hoy en a lo menos en 18 y 23 países en desarrollo (Rodriguez et al. 2007).

LA CONSERVACIÓN EN CHILE

En Chile, el primer esfuerzo de conservación tuvo lugar en la segunda mitad del siglo XIX. La rápida deforestación, resultado del establecimiento de actividades como la agricultura y la ganadería, sumado al avance de las ciudades, incrementó la conciencia sobre la necesidad de conservación ambiental (Pauchard y Villarroel 2002). La primera de las áreas protegidas fue establecida en la Reserva Nacional de Malleco en 1907, la cual fue constituida como respuesta al interés de naturistas que manifestaron su preocupación por la pérdida de paisajes naturales en la zona central y sur del país (Pauchard y Villarroel 2002). Como resultado de esfuerzos aislados, un reducido número de reservas fueron creadas entre 1907 y 1935, siendo, hasta la década de 1960, mínima la acción gubernamental en materia de conservación. En cambio, en las décadas de 1970 y 1980 los gobiernos tomaron una acción más decidida en el establecimiento de áreas de conservación, siguiendo la tendencia mundial (Sabatini y Rodríguez 2001). Esta segunda oleada en el establecimiento de áreas de conservación, fue orientada a la constitución de parques y reservas en las regiones más extremas del país, donde una menor densidad poblacional y valores más bajos de las tierra hacia más fácil declarar grandes extensiones como áreas protegidas. Hasta 1970 el estatus de áreas protegidas carecieron de una visión integrada y la administración de las reservas estaba a cargo de diferentes agencias estatales. Recién en 1984 fue creado el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNASPE) bajo control de una agencia centralizada, la Corporación Nacional Forestal (CONAF) (Pauchard y Villarroel 2002). El sistema siguió el marco de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) en la clasificación de las áreas de protección, donde cuatro categorías de conservación fueron establecidas: reservas vírgenes, parques nacionales, monumentos nacionales y reservas naturales.

En este contexto evolutivo, algunos autores han puesto en debate la relevancia -más allá y más acá de los grandes lineamientos para sus áreas protegidas- de la conservación del hábitat y la biodiversidad, tensionando la institucionalidad que protege las áreas protegidas, principalmente a través del SNASPE. Las críticas apuntan a que esta es muy disímil dependiendo de las regiones debido a su escasa protección y donde se necesitaría una nueva y exclusiva institución autónoma destinada al manejo de estas áreas, la cual pueda garantizar beneficios a las iniciativas privadas de protección (García y Villarroel 1998, Calcagni 1999). Calcagni et al. (2011) y Armesto (2002) expresan que se hace necesario avanzar hacia perspectivas amplias que incorporen y superen los límites actuales, se asuman áreas protegidas diferentes a las terrestres y se apoye la protección privada, garantizándola e incentivándola, como también propiciar la conservación y conexión de áreas silvestres pequeñas, poniendo especial énfasis en la conservación privada, donde existe una apertura a la conservación por parte de los propietarios. Un ejemplo de lo anterior es el bosque nativo, pues al no depender solamente de los espacios protegidos (parques y reservas), se debieran mantener los fragmentos de este tipo de bosques ubicados en tierras privadas y así aumentar la cantidad de hábitat disponible para las especies silvestres (Simonetti y Acosta 2002).

Sepúlveda et al. (1997) observan a la filantropía en Chile en un proceso de consolidación en torno a las Áreas Protegidas Privadas y cuya motivación es la conservación de la Biodiversidad (Sepúlveda 2001), generándose un gran desafío en el afianzamiento de un marco institucional que permita la localización estratégica de Áreas Protegidas Privadas, con asistencia técnica para su creación, y la validación de estrategias para un permanente financiamiento, soluciones que debieran ser de índole público-privado (in situ o ex situ y donde los privados podrían aportar en diferentes ámbitos -aportes, participación, administración, inclusión de comunidades), observando reflexivamente las iniciativas espontáneas que se van a ir van generando (Sepúlveda 1997, 2002, Sepúlveda et al. 1997).

EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS

Chile posee una superficie levemente superior a las 14 millones de hectáreas incorporadas al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas por el Estado (SNASPE), lo cual corresponden al 18 % de la superficie terrestre del país (Ministerio del Medio Ambiente 2011). Esta superficie terrestre bajo administración del Estado de Chile comprendió principalmente a Parques Nacionales, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales. Otras modalidades de protección, tales como Santuarios de la Naturaleza, Parques y Reservas Marinas, forman parte de SNASPE sólo desde enero de 2010 con la entrada en vigencia de la Ley 20.417.

Las áreas protegidas bajo el SNASPE consisten en 35 Parques Nacionales, 49 Reservas Nacionales, 16 Monumentos Nacionales, 42 Santuarios de la Naturaleza (Ministerio del medio Ambiente 2011) que se encuentran distribuidas en todo el país (cuadro 1), siendo localizada la mayor superficie (84 %) en las regiones extremas de la Patagonia chilena (Gobierno de Chile 2009). Las modalidades de protección homologables a las categorías de UICN corresponden a Parques Nacionales (categoría II), Monumento nacional (categoría III), Reserva Nacional (categoría IV), Santuario de la Naturaleza (categoría IV).

 

Cuadro 1. Sistema Nacional de Áreas Protegidas en
Chile (superficies en hectáreas).
National System of Protected Areas in Chile (surfaces
in
hectares).

Fuente: Ministerio del Medio Ambiente (2011).

 

Aunque observadores independientes reconocen la fortaleza del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, en perspectiva comparada respecto de América Latina, y subrayan la rápida expansión del sistema de conservación (OCDE 2005), las capacidades del Estado para administrar el sistema de conservación ambiental es aún frágil. La Corporación Nacional Forestal, que es la institución encargada de administrar las áreas protegidas terrestres, posee un limitado personal profesional y técnico, el cual bordea las 500 personas organizadas en 15 regiones administrativas y donde la mayor parte de sus labores están relacionadas con actividades de guarda parques y administrativas. Del total de áreas protegidas, el 23 % carece de personal y muchas otras cuentan con un reducido número de guarda parques (OCDE 2005).

A pesar que la superficie conservada en Chile casi dobla la recomendación de IUCN como meta para la conservación, el país presenta aun importantes déficits (Gobierno de Chile 2003). En el Sistema Nacional de Áreas Protegidas los ecosistemas marinos se encuentran escasamente representados, con menos del 2 % de la Zona Litoral chilena (Ministerio del Medio Ambiente 2011) bajo alguna forma de protección para la conservación; además, los ecosistemas terrestres más críticos, como el ecosistema mediterráneo situado en el centro del país y el ecosistema de los bosques húmedos, considerados hoy como hot spots por Conservation International, representan sólo el 8 % de este sistema (Myers et al. 2000, Gobierno de Chile 2003).

HACIENDO LA DIFERENCIA: EL ROL DE ONG AMBIENTALISTAS EN LA CONSERVACIÓN PRESENTE

La existencia de iniciativas privadas de conservación en Chile ha aumentado significativamente en los últimos diez años, como ocurre en otros países (Zimmerer et al. 2004, Agrawal et al 2008). Hoy existen más de 300 iniciativas privadas de conservación que cubren aproximadamente 1,6 millones de hectáreas de la superficie terrestre (cuadro 2) (Ministerio del Medio Ambiente 2013). Estas iniciativas son propiedad de personas naturales, corporaciones, fundaciones, ONG ambientalistas, y se encuentran localizadas mayoritariamente en sur del país. La mayoría de estas áreas protegidas privadas son pequeñas (menos de 1.000 hectáreas). Sin embargo, 10 grandes áreas protegidas privadas cubren más de un millón de hectáreas (Mesa 2009), representando más del 60 % del total de superficie administrada por iniciativas privadas (cuadro 3). Una pequeña fracción de estas iniciativas posee algún reconocimiento oficial, ya sea como santuarios de la naturaleza, sitios de turismo o zonas de caza.

 

Cuadro 2. Número y superficie de iniciativas privadas
de conservación (IPC).
Number and areas of private conservation initiatives
(IPC).

s/i: sin información.
Fuente: Ministerio del medio Ambiente - Proyecto GEF
Sistema nacional de Áreas Protegidas (2013).

 

Cuadro 3. Áreas protegidas privadas de gran tamaño en Chile.
Large private protected areas in Chile.

 

El trabajo de ONG ambientalistas hacia la conservación ambiental en Chile ha sido dirigido hacia dos estrategias: a) el desarrollo de iniciativas privadas de conservación y b) la influencia sobre políticas públicas y legislación sobre conservación ambiental. Mientras es claro que sostener iniciativas privadas de conservación constituye un avance medible en la conservación, ya que nuevas áreas de superficie son incorporadas para fines de conservación, la influencia sobre la arena política es más difícil de rastrear. Sin embargo, la influencia sobre las políticas públicas en el largo plazo también afecta los indicadores de conservación al proveer mejores condiciones para la conservación, fortaleciendo instituciones ambientales y condicionando las metas estatales para la conservación.

Chile crea una legislación ambiental en el año 1994, la cual abre la posibilidad para facilitar la conservación privada, pero esta aún no incorpora y resuelve la modalidad específica para crear este tipo de incentivos (protección, rebaja de impuestos, etc.). Ello ha generado la necesidad de contar con un marco de regulación que facilite las iniciativas privadas de conservación y en la discusión de este nuevo sistema la presencia de las grandes ONG ambientalistas es importante, como se verá más adelante.

Chile presenta dos de las mayores áreas protegidas privadas en el planeta, el Parque Pumalín y Karukinka (Holmes 2013), lo cual permite observar las condiciones y las estrategias que permitieron a las organizaciones ambientalistas constituir estas grandes áreas de conservación. La creación de estas áreas posee consecuencias importantes en la gobernanza ambiental para la conservación en el país al modificar las relaciones tradicionales entre los actores involucrados en la conservación. En los tres casos documentados, grandes actores transnacionales en la conservación ambiental del país han jugado un rol decisivo en la creación de áreas protegidas privadas.

Las organizaciones ambientales internacionales identificadas constituyan piezas estratégicas en la red de conservación global (Soutullo et al. 2008), por lo cual sus acciones de alcance global no pueden observarse como proyectos aislados. En la última década, la red global de conservación donde operan estas organizaciones se ha visto fortalecida. Fruto de ello fue la creación del consorcio internacional para la conservación en el año 2002 (Chape et al. 2005), cuyas organizaciones fundantes fueron The American Museum of Natural History, BirdLife International, Conservation International, Fauna and Flora International, The World Conservation Union, TNC, UNEP-WCMC, The Wildlife Conservation Society, World Resources Institute y WWF. Este consorcio ha mejorado significativamente la coordinación entre las organizaciones de conservación y una de sus estrategias ha sido la constitución de alianzas con los gobiernos nacionales para expandir las zonas de conservación y fortalecer las capacidades institucionales para la conservación de la biodiversidad1. Tomados en conjunto, los tres casos analizados en esta sección ocupan 670.000 hectáreas de conservación privada, lo que equivale al 5 % de todo el sistema de conservación pública establecido a lo largo de un siglo en Chile.

THE CONSERVATION LAND TRUST, DOUGLAS TOMPKINS Y EL COMIENZO DE LOS GRANDES PROYECTOS PRIVADOS DE CONSERVACIÓN EN CHILE

En 1991, el estadounidense Douglas Tompkins, un millonario que conocía largamente los paisajes de la Patagonia chilena por viajes de aventura desde 1961, compró una estancia de 10 mil hectáreas para proteger un bosque templado húmedo situado en su interior. En los años siguientes, Tompkins, a través de The Conservation Land Trust, adicionó otras 283 mil hectáreas de parcelas y estancias contiguas para configurar lo que hoy constituye el Parque Pumalín. The Conservation Land Trust está orientado a la creación y expansión de parques nacionales y provinciales para asegurar la perpetuidad de proceso ecológico. La organización apoya programas de protección de la vida salvaje, la reintroducción de especies nativas amenazadas, la restauración de suelos y proyectos de desarrollo local. La perspectiva ecologista de la organización fue motivo de discusión por parte de las autoridades gubernamentales chilenas durante todo el proceso de adquisición de tierras, ya que explícitamente sostenía que su filosofía estaba basada en los valores del ecocentrismo, priorizando la importancia de todas las formas de vida, independientemente del valor de su uso por los seres humanos (The Conservation Land Trust 2010).

El Parque Pumalín está localizado en la Patagonia chilena en la provincia de Palena y contiene variadas especies y subespecies endémicas. Su vegetación está compuesta por bosques lluviosos templados que contienen cientos de plantas. Adicionalmente el parque contiene algunos de las últimas zonas boscosas de Alerce, uno de los más antiguos árboles en el planeta y declarado en peligro de extinción por el Estado chileno.

El parque Pumalín fue declarado Santuario de la Naturaleza en agosto del año 2005, una designación especial otorgada por el Estado chileno. La condición de Santuario de la Naturaleza le otorga un estatus de protección ambiental evitando futuros proyectos de desarrollo de gran escala. El otorgamiento de este estatus fue el resultado de un largo proceso de conflictos y negociaciones entre el estado chileno y Douglas Tompkins. En 1997, después de un público conflicto entre las autoridades gubernamentales chilenas y el empresario estadounidense, el Gobierno firmó una serie de compromisos que garantizaron la creación del Parque. El acuerdo establece que 270 mil hectáreas serían manejadas por una fundación Pumalín con fines de conservación de la naturaleza. Si en el futuro la fundación se disolviera, los terrenos de su propiedad pasarían a manos de una universidad local, la Universidad Austral de Chile.

Las iniciativas de The Conservation Land Trust no se detuvieron con la creación de Pumalín. Junto a otro filántropo estadounidense, Peter Buckley, adquirieron otras 84.200 hectáreas al sur de Chaitén, una localidad ubicada también en el norte de la Patagonia chilena. La propiedad fue adquirida a una empresa forestal europea, que esperaba desarrollar una explotación maderera, y estaba rodeada por tierras fiscales administradas por las Fuerzas Armadas. Con la compra de esta propiedad, The Conservation Land Trust observó una oportunidad para juntar fuerzas con el Estado y proponer la creación de un nuevo parque nacional, el Parque Nacional Corcovado. Douglas Tompkins invitó al Presidente de Chile, Ricardo Lagos, a sumarse a esta iniciativa y, a comienzos del año 2005, fue creado el Parque Nacional Corcovado, constituido por 118 mil hectáreas, lo que lo convierten en el sexto mayor parque nacional administrado por el Estado (The Conservation Land Trust 2010).

THE NATURE CONSERVANCY Y WORLD WILDLIFE FUND EN LA RESERVA COSTERA VALDIVIANA

La Reserva Costera Valdiviana es un área de 60 mil hectáreas situada en la región de Valdivia, en el sur de Chile y que The Nature Conservancy (TNC) inaugura en octubre del año 2005. Los terrenos que contiene la reserva habían sido adquiridos por TNC en el año 2003 luego de la quiebra de una empresa forestal. La reserva es un esfuerzo conjunto de TNC y WWF, organizaciones que tienen una larga trayectoria de trabajo en proyectos de conservación ambiental en Chile. TNC es una de las más grandes organizaciones de conservación en el mundo y fue fundada en 1951 con el propósito de proteger tierras y aguas de valor ecológico. La organización protege en la actualidad más de 47 millones de hectáreas en EE.UU. y otros 30 países (The Nature Conservancy 2011). Por su parte, WWF es una de las mayores organizaciones ambientalistas en el mundo, la cual fue fundada en 1961 en Suiza y hoy posee una activa presencia en más de 60 países. Su misión es detener la degradación del planeta.

La Reserva Costera Valdiviana contiene un bosque templado húmedo, un tipo de formación vegetal que está escasamente representada en el sistema nacional de conservación pública (2,4 %). En la actualidad la reserva contiene un 12 % de este bosque, considerado una prioridad de conservación por WWF, TNC y el gobierno de Chile (The Nature Conservancy 2010) y una gran cantidad de especies que sólo son encontrados en esta zona.

En octubre de 2005, la reserva fue oficialmente abierta al público. TNC había trabajado por años en la asociación con la Corporación Nacional Forestal y otras organizaciones medioambientales chilenas, como el Comité de Defensa de Flora y Fauna (CODEFF) para el establecimiento de esta área protegida (TNC 2009). Entre las estrategias impulsadas por TNC para crear conciencia en la necesidad de establecer esta reserva, estuvo el análisis y distribución de una serie de imágenes satelitales que documentaron el deterioro del medio en las últimas dos décadas, una publicación de material científico y fotográfico con la historia y el valor ecológico del área. Adicionalmente, TNC y WWF habían trabajado cercanamente con comunidades de pescadores artesanales y comunidades indígenas para mantener usos tradicionales de los recursos y desarrollar proyectos de desarrollo sustentables.

En febrero de 2011, el presidente chileno Sebastián Piñera, anunció la creación de un nuevo parque nacional, el Parque Nacional Alerce Costero. Este fue establecido en parte por la donación de 9.500 hectáreas de la reserva privada administrada por TNC y contiene 25 mil hectáreas, en su mayoría de bosque templado húmedo. "Hoy día estamos celebrando la creación de este nuevo parque que ayudará a la conservación de los bosques ancianos de alerce de la cordillera costera y fortalecerá el desarrollo socioeconómico de las comunidades vecinas" (La Tercera 2012) fue parte del reconocimiento de Francisco Solís, representante de TNC en la ceremonia de inauguración del parque.

La donación de TNC marcó una nueva evidencia del rol decisivo que las organizaciones ambientalistas han adquirido en la conservación y el establecimiento de áreas protegidas. En la misma ceremonia de inauguración, el presidente Piñera agradecía a TNC no solo por la donación sino por el "compromiso, dedicación y la ayuda otorgada al Estado chileno en la conservación ambiental" (Gobierno de Chile 2011).

WORLD CONSERVATION SOCIETY Y LA CREACIÓN DE LA MAYOR ÁREA PROTEGIDA PRIVADA EN LA PATAGONIA: KARUKINKA

Karukinka es una reserva privada compuesta por 297 mil hectáreas, lo que la convierte en la mayor área protegida de la Isla de Tierra del Fuego, una enorme extensión insular compartida por Chile y Argentina en la Patagonia. The Wildlife Conservation Society es la organización propietaria de la reserva, una organización conservacionista global con base en EE.UU. que desde 1895 realiza acciones para la conservación ambiental a través de la investigación científica aplicada, la administración de programas de conservación y la educación (Sanderson 2002). The Wildlife Conservation Society desarrolla programas de conservación a escala global en más de 300 sitios en 60 países y posee el mayor sistema de parques urbanos de vida salvaje donde destacan el Bronx Zoo y Central Park Zoo and Aquarium, todos en New York (Saavedra y Simonetti 2011).

Karukinka tiene sus raíces inmediatas en la quiebra de una empresa de explotación maderera estadounidense, Trillium. La empresa pretendía desarrollar una explotación de lenga (Nothofaguspumilio (Poepp et Endl.) Krasser.) a gran escala en Tierra del Fuego, sin embargo, la oposición de grupos conservacionistas derivó en un largo proceso de evaluación ambiental y disputas judiciales que modificaron el proyecto original de explotación y retrasaron las operaciones de la empresa en la zona (Gligo 2006). La empresa cayó en insolvencia económica y Goldman Sachs, un banco de inversiones norteamericano, adquirió los terrenos en el año 2002. En un ambiente internacional cada vez más sensible hacia la conservación, Goldman Sachs tomó una inusual decisión: no vendió las tierras sino que las transformó en un gran proyecto de conservación donando toda el área a The Wildlife Conservation Society para crear la reserva Karukinka, una de las mayores áreas protegidas privadas del mundo (Saavedra y Simonetti 2011). La donación es la mayor registrada por una institución privada en el mundo para fines de conservación (Saavedra y Simonetti 2006).

La reserva fue oficialmente anunciada en el año 2004 por Steve Sanderson, Presidente y Gerente de The Wildlife Conservation Society. La reserva proporciona importantes contribuciones para la conservación de la biodiversidad, como la restauración de bosques y turberas y la mantención viable y funcional de poblaciones en riesgo en Tierra del Fuego. Solo el 5 % del bosque templado se encuentran en el hemisferio sur y Karukinka posee vastas extensiones de ese bosque (Saavedra y Simonetti 2011). Adicionalmente a la conservación de los bosques en la Patagonia, Karukinka contiene significativos sistemas turberas. Estos sistemas se encuentran escasamente localizados en el hemisferio sur y América del sur (Saavedra y Simonetti 2011) y donde Karukinka posee 104 mil hectáreas de estos sistemas, lo que la transforma en una de las mayores reservas en la Patagonia (Tapia 2010). Las turberas juegan un papel importante en el control climático, mitigación de inundaciones, provisión de corrientes de agua subterránea y el soporte de biodiversidad acuática y terrestre (Iturraspe 2010).

La alianza entre Goldman Sachs y The Wildlife Conservation Society consideró, además, el soporte financiero para levantar el proyecto y financiar sus operaciones a través de un fondo que permite las operaciones de la reserva por parte de Goldman Sachs. The Wildlife Conservation Society, por su lado, desarrolla todo el programa de conservación en Karukinka.

A MODO DE CONCLUSIÓN: REPENSAR LA GOBERNANZA AMBIENTAL PARA LA CONSERVACIÓN

El rol que han jugado las organizaciones de conservación, especialmente aquellas globales, ha aumentado significativamente en la última década. Los casos identificados en este trabajo ilustran la escala de intervención que han alcanzado en el desarrollo de proyectos privados de conservación en Chile. Ello obliga a mirar nuevamente las relaciones entre los actores constituyentes de la gobernanza ambiental para la conservación, si se entiende la gobernanza ambiental como un conjunto de prácticas reguladoras, procesos, mecanismos y actores a través de los cuales actores políticos influyen en acciones y resultados ambientales (Lemos y Agrawal 2006).

Los estudiosos de los sistemas de gobernanza ambiental han abordado cómo las instituciones formales e informales, políticas, normas y prácticas, condicionan la interacción de los seres humanos con el medio ambiente en todos los niveles de la organización social (Hendrics et al. 2009). Cambios en cualquiera de sus componentes pueden afectar al conjunto de la gobernanza ambiental. Si un actor económico importante, como un banco de inversión, modifica sus prácticas ambientales, este cambio afecta su relación con otros actores globales y locales y posee efectos sobre su entorno ambiental. Esto, para bien o para mal del ecosistema.

En los casos identificados en este trabajo, se han desarrollado proyectos de conservación a gran escala en Chile en la última década y ello ha modificado significativamente la gobernanza ambiental para la conservación. Primero, se han constituido como nuevos propietarios sobre extensos territorios, modificando las relaciones locales entre esas propiedades, las comunidades adyacentes (algunas de ellas con ancestrales formas de explotación económicas como las pesca artesanal por la explotación de los bosques) y las administración del Estado a nivel local (las comunas).

Segundo, además de la condición de ser grandes actores de conservación, la propiedad de las reservas las ha erigido en actores decisivos en la discusión de políticas públicas a nivel nacional. Un ejemplo puede ilustrar este punto. En la última década, la atención que el Estado ha otorgado a las grandes organizaciones conservacionistas se ha traducido en el involucramiento creciente de estas organizaciones en la discusión de políticas de conservación. Desde mediados de la década pasada, el Estado ha ido incluyendo a las áreas protegidas privadas en los dispositivos de conservación de manera que ambos subsistemas, público y privado de conservación, se integren armónicamente en un único sistema. Para ello, el gobierno de Chile y el Banco Mundial (BM) acordaron desarrollar un proyecto conjunto a través de proyectos GEF (Global Environmental Facility)2 para crear un sistema integral de áreas protegidas. El proyecto tuvo una duración de cinco años (2009-2013) y contó con un financiamiento de 38 millones de dólares, siendo su propósito central el diseñar un marco legal que integrara las diferentes iniciativas de conservación y aumentara la efectividad en la conservación ambiental. El proyecto incluyó formalmente la participación de agencias públicas, tales como el Servicio Nacional de Turismo, la Corporación Nacional Forestal, el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Bienes Nacionales y tres ONG ambientalistas, TNC, The Wildlife Conservation Society y WWF. Estas organizaciones participaron con recursos financieros, que se tradujeron en una contribución de 1,5 millones de dólares por parte de las tres ONG ambientalistas participantes (Gobierno de Chile 2009).

La creciente influencia de estas organizaciones fue también reflejada en la discusión de la Cámara de Diputados sostenida en abril del año 2008. En una sesión especial para discutir el marco legal de conservación, TNC, The Wildlife Conservation Society y WWF fueron invitados a exponer sobre su visión y proyectos para Chile.3 Sólo una ONG ambientalista basada en Chile fue invitada a esta discusión el Comité de Defensa de Flora y Fauna (CODEFF).

Un tercer aspecto que las ONG conservacionistas como administradores de grandes reservas privadas ponen de relieve respecto de nueva forma de gobernanza, es el propia rol del Estado en la conservación ambiental. La sustitución en algunas áreas geográficas de la función que tradicionalmente le correspondió al Estado a través del SNASPE, transforma considerablemente la función estatal desde una función de actor único de conservación a una función como un actor relevante y también regulador.

Se ha discutido largamente la capacidad de organizaciones ONGs en modificar las normas internacionales, documentándose cómo las redes internacionales, en diferentes campos, presionan a poderosos gobiernos para modificar normas internacionales (Nelson 2002, Fox y Brown 2004, Park 2005). Sin embargo, menos atención ha sido puesta en la capacidad efectiva de esas redes para modificar los comportamientos de estados nacionales, alterando de ese modo las condiciones de gobernanza ambiental a nivel nacional. Un estudio que apunta en esta dirección es el trabajo de Duffy (2006), quien examinó las trasformaciones que las grandes ONG ambientales han provocado a las instituciones internacionales y afectado las políticas ambientales a algunos países, particularmente Madagascar. Si la modificación de normas internacionales en materias ambientales es explicada en parte por la existencia de una sociedad civil global (Wapner 1995, Held y McGrew 2002, Sending y Neuman 2006), es también efectivo, como se ha documentado en este trabajo, que las políticas ambientales sufran los efectos de estos actores globales. Esto es también observado en otros casos en los que la actuación de organizaciones conservacionistas transnacionales ha jugado un rol sustantivo en la institucionalidad ambiental para la conservación y los resultados efectivos de conservación (Holmes 2010).

Esta mayor influencia de las organizaciones internacionales de conservación en las políticas y resultados de conservación no ha estado ajena a creciente escrutinio sobre sus implicancias. Dos aspectos han sido analizados desde una perspectiva crítica. Primero, el carácter elitista de estas organizaciones y los proyectos de conservación. El carácter global de las organizaciones y sus nexos con grandes corporaciones (Corson 2010, Holmes 2014, 2013) confiere un riesgo evidente de exclusión de actores situados en la escala nacional y local (tales como otras formas de organizaciones ambientalistas, comunidades indígenas, pequeños productores y comunidades de base) del proceso deliberativo asociado a la gestión de los territorios y de la gestión de la conservación.

Por otra parte, la gran extensión de las nuevas reservas privadas en Chile podría ser parte de un proceso mayor de acaparamiento de tierras (land grabbing) presente a escala mundial, que consiste en la apropiación de terrenos que envuelven a compañías y magnates extranjeros, quienes adquieren propiedades y derechos de uso de grandes terrenos, especialmente en países en desarrollo. Holmes (2014), analizando si las áreas privadas protegidas en Chile obedecen a este patrón, sugiere que no existe evidencia de que las apropiaciones hayan vulnerado derechos de propietarios en las transacciones, Sin embargo, la gran extensión de las tierras para la conservación administradas por filántropos extranjeros y grandes organizaciones de conservación internacional, hacen necesario examinar con mayor atención en proceso en el mediano y largo plazo. Dada la falta de un marco regulatorio definitivo para la conservación privada en el país, que establezca tanto derechos como los deberes de esos particulares para la conservación, no es posible establecer que el uso actual de esas grandes extensiones de terreno serán su uso definitivo en el largo plazo.

AGRADECIMIENTOS

Agradecemos a la Universidad de Los Lagos, y su Dirección de Investigación, que financia el Núcleo de Gobernanza Ambiental, y al Proyecto Fondecyt 1120554, financiado por el CONICYT del Gobierno de Chile, de los cuales este artículo es producto.

NOTAS

1 Entrevista personal con un director nacional de una organización conservacionista internacional, agosto de 2008.

2 The Global Environment Facility (GEF) reúne a 179 países en asociación con instituciones internacionales, tales como Naciones Unidas, a través de su Programa para el Desarrollo y su Programa de Medio Ambiente, y el Banco Mundial. GEF otorga financiamiento a países en desarrollo para proyectos de conservación de la biodiversidad, cambio climático, aguas degradación de tierras, polución, entre otros.

3 La lista completa de los asistentes a la reunión incluyó representantes de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y representantes del proyecto GEF.

 

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Recibido: 17.07.14
Aceptado: 06.01.15

 

 

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